Faglig artikel: Hvordan styringsparadigmerne påvirker offentlige projekter

Forskellige kommunale styringsparadigmer påvirker projektudførelsen, og projektledere skal oftere og oftere kunne navigere i et krydspres. Denne artikel vil tegne et billede af, hvor vanskeligt det kan være at bedrive projektledelse i de kommunale forvaltninger, når forventninger og krav til projektet er vidt forskellige, afhængig af, hvor man er og hvilke styringskrav, der hersker på et givent organisatorisk område omkring projektet.

Af Mikkel Kaels, chefkonsulent i COK

Som grundlag for denne faglige artikel vil jeg inddrage Leon Lerborgs 6 styringsparadigmer, der viser, hvor forskellig tilgangen er til styring i den kommunale sektor. Denne forskellighed påvirker også projektudførelsen. Perspektivet er desuden en del af pensum på COKs projektlederuddannelse Den Offentlige Projektlederuddannelse, hvor vi bruger det i undervisningen til at vise, hvor vigtigt det er for projektet at kunne analysere og forstå dets organisatoriske kontekst og de krav, der følger med.

Lerborgs styringsparadigmer

Jeg vil begynde analysen med at beskrive de 6 styringsparadigmer, så de kan bruges som analytisk fokuspunkt. Leon Lerborg har igennem en undersøgelse og analyse afdækket, at han ser, der eksisterer 6 forskellige styringstilgange i den kommunale sektor. Han kalder dem for styringsparadigmer. Med begrebet paradigme mener han et grundsyn og en værdinorm med grundlæggende tankegange og anskuelser, som definerer og kalder på bestemte styringshandlinger. Hvis man kommer til at tænke på diskurs, er man ikke helt ved siden af, men Lerborg mener, at paradigmebegrebet er bedre i sin beskrivelse. 

Som det ses i modellen nedenfor, opererer Lerborg med to akser. En historisk og en organisatorisk. I den historiske Y-akse er modpolerne tradition og fornyelse, mens modpolerne på X-aksen er fokus på det menneskelige aspekt, eller på systemet.

Paradigmerne kort skitseret

Det professionelle paradigme:
Her er fokus på medarbejderens faglighed og den faglige ledelse. Helt afgørende er det her, at beslutningskompetencen ligger decentralt placeret ude på det enkelte fagområde, fordi man her ved bedst, hvordan området skal styres. Det er altså det faglige argument, der er det vægtigste styringsredskab. Klassiske eksempler kan være en folkeskole, hvor læren kører sin undervisning autonomt, på sygehuset, hvor lægen bedst ved, hvilken behandling, der skal gives. Eller på f.eks. miljøområdet, hvor ingeniøren også selv bedst ved, hvordan kommunens spildevand skal håndteres.

Det bureaukratiske paradigme:
Indenfor det bureaukratiske styringsparadigme er der et meget større fokus på centraliseret styring. Beslutningskompetencen lægges centralt og typisk højere oppe i hierarkiet, fordi man mener, at man her har det brede overblik, i modsætning hos de decentrale institutioner. Særlige kendetegn er formelle organisatoriske hierarkier, formelle regler og klare arbejdsdelinger. Dette paradigme er reelt set det samme som den tyske sociolog Max Webers’ klassiske bureaukratiske model.

NPM – marked paradigme:
New Public Management paradigmet er hos Lerborg opdelt i to; marked og kontrakt. I markedsparadigmet er man meget inspireret af det private arbejdsmarked. Årsagen er, at man gerne ser en større effektivisering af den kommunale sektor og det mener man, kan findes i den private sektor. Effektivisering er helt centralt her og skal forstås som, at kommunen optimer på anvendelsen af sine ressourcer (skattepenge). Det gøres der f.eks. gennem deregulering, frit valg, resultatstyring. Typiske eksempler kan være frit skolevalg eller frit sygehusvalg. Tanken er, at når borgeren selv kan vælge frit, så opstår der konkurrence mellem de enkelte offentlige institutioner og derved må de stramme sig an og give borgeren bedre service.     

NPM – kontrakt paradigme:
I dette paradigme er grundtanken, at man fritstiller den enkelte offentlige institution, så den selv kan styre sin drift. Mange steder også med en bestyrelse. Men for, at sikre sig, at institutionen ikke træffer forkerte beslutninger, så den f.eks. kommer ud med driftsunderskud, så udarbejdes der typisk en kontrakt mellem centralforvaltning og den enkelte institution. Det betyder, at der skal laves kontraktstyring, målstyring, handleplaner og ikke mindst, at der skal dokumenteres, for at vise, at man opnår sine mål. Netop dokumentationskravene er et betændt emne i disse år.

Det humanistiske paradigme:
Så er vi tilbage på den anden side af X aksen, hvor der er fokus på det enkelte menneske. I det humanistiske paradigme tænker man, at hvis man skaber gode rammer for den enkelte offentlige medarbejder, så vil de blive motiveret til, at yde endnu bedre offentlig service. Derved mere for pengene. Derfor fokuserer man her på temaer som empowerment af medarbejderne, arbejdsmiljø, MUS, kultur og værdibaseret ledelse. HR perspektivet ligger især i dette paradigme. 

Relationsparadigmet:
Lerborg har set en udvikling i de senere år, hvor den systemiske tænkning har indtaget en væsentlig position i den kommunale sektor og på adskillige områder påvirket den kommunale forståelse. En central præmis i systemisk tænkning er fokus på relationen mellem aktørerne og ikke på aktørerne selv. Deraf navnet relationsparadigmet. En anden central systemisk præmis er erkendelsen af, at organisationer er komplekse størrelser, som ikke kan ses som lineære og rationelle mekanismer, men i stedet som legitimitetssøgende organismer, hvor det uformelle og relationelle er mere afgørende end den formelle organisering. Proces og anerkendelse er to afgørende styringsværktøjer her. 

Hvorhenne kan vi se paradigmerne?

Det var en kort gennemgang af styringsparadigmerne, og et spørgsmål rejser sig nu. Hvorhenne, og hvordan kan man fornemme dem? Det korte svar er, at de er alle til stede ude i kommunerne, men der er forskelle på, hvorhenne de står stærkest og derved mest synligt. Jeg vil argumentere for, at man kan trække en linje imellem venstre og højre side, hvor venstre sides styringsparadigmer typisk er til i de borgernære områder i kommunerne, f.eks. i børnehaven, på skolen, på plejehjemmet eller i svømmehallen. Her er fokus på, at den fagprofessionelle kan træffe autonome beslutninger, samtidig med, at medarbejderudvikling, trivsel og det relationelle på arbejdspladsen skal være til stede. Altså tegn på det fagprofessionelle, det humanistiske og det relationelle paradigme.

Styringsparadigmerne i højre side vil man typisk kunne finde inden for centralforvaltningsområderne, hvor man ser den kommunale opgaveløsning i et bredere perspektiv, fordi kommunens generelle tværgående politikker og agendaer udgår herfra. Centralforvaltningerne bruger netop de mere formelle og resultatorienterede styringsparadigmer til at holde styr på de decentrale enheder, altså de mere borgernære. Her kan man tydelig se tegn på det bureaukratiske og de to NPM-paradigmer.

Hvordan opererer projektet i disse styringskontekster?

Det er her, det bliver interessant i et projektperspektiv. For netop forskellen på, hvad man styrer efter i den konkrete kommunale kontekst, betyder også, at der er stor forskel på, hvilke forventninger, der er til, hvordan man skal styre sit projekt.

Et projekt, som er initieret på centralforvaltningsniveau vil typisk skulle håndtere flere formelle krav, end hvis det ligger placeret i de mere borgernære områder. F.eks. vil der være mere fokus på den formelle hierarkiske organisering af projektet i de centrale forvaltningsområder, f.eks. med projektkommissorium og formel styregruppe. Dokumentation er et centralt styringsredskab, som går igennem alle faser af projektforløbet, lige fra Business Case og projektbeskrivelse, over en udførlig og nedbrudt projektplan, til løbende risikologs og ændringslogs. Endelig vil der også være stor fokus på gevinstrealiseringer og effektiviseringsmuligheder, hvor man skal kunne måle og veje effekten af projektet. Hvis man kigger tilbage på paradigmerne, så er dette jo netop typiske kendetegn ved det bureaukratiske paradigme og de to New Public Management paradigmer.

Er projektet derimod initieret i de mere borgernære områder, f.eks. på en skole eller ude på en kulturinstitution, så ser man typisk, at der er meget mere fokus på processen og på det relationelle i projektet. Her inddrager man ikke i samme grad rækken af formelle styringsredskaber og projektorganiseringen er også typisk mere uformel. Projekterne vil godt nok næsten altid have en projektejer, men om det også har en styregruppe, er meget mere usikkert. Effekten af projektet er samtidig udtrykt i mere vage vendinger, hvor man ikke måler på samme måde, som inde i centralforvaltningerne. Til gengæld vil man her argumentere for, at værdien af projektet alligevel rammer mere i plet, fordi de mere talbaserede projekteffekter ofte alligevel ikke siger noget om projektets reelle værdi for dets omkringliggende organisations medarbejdere.

Der, hvor det for alvor bliver interessant, er i de projekter, hvor de forskellige styringsparadigmer mødes i samme projekt. Fra starten af er disse projekter ramt af et voldsomt krydspres, fordi forventningerne til projektet er vidt forskellige. Skal det køres formelt eller mere uformelt. Hvor meget tid skal det bruge på at dokumentere? Hvordan måler man værdien af projektet osv.? Og udviklingen går i disse år i retning af flere af denne type projektforløb, som rammer mere på tværs i kommunerne. Derved bliver dette krydspres bare endnu mere relevant, at skulle håndtere for projektlederen fremadrettet. Ikke mindst i disse tider, hvor tværfaglighed står højt på den kommunale agenda, vil vi se mange flere projekter, som skal navigere i en organisatorisk kontekst, som afkræver forskellige svar af projektet.  

Standardmodellens tid er ved at være overstået

En kendt projektmodel i den offentlige sektor er Prince2, som rigtig mange igennem mange år er blevet uddannet i. Men spørgsmålet er, om en sådan standardtype efterhånden har en relevans længere? Modellen har nemlig meget svært ved at koble sig på de organisatoriske rammer og krav, som den skal benyttes under. Et fornuftigt svar har i de senere år været den agile projektform, hvor man forsøger, at gøre projektet mere fleksibelt. Det fungerer godt nogen gange, mens det andre gange slet ikke fungerer. Det kunne f.eks. have noget at gøre med de styringskrav, der er til projektet. 

I stedet bliver man fremover nødt til at benytte projektmodeller, som kan passes bedre ind i den konkrete kommunale kontekst, men det kræver som udgangspunkt, at projekt og projektleder kan forstå denne kontekst og de krav, der følger med. Og her kan man med fordel starte med at inddrage Lerborgs styringsparadigmer, når man skal analyse kontekstens krav til projektet.       

Som afslutning på analysen skal det nævnes, at mange kommuner i dag har udarbejdet og forsøger at operere med én egenudviklet og fælles projektmodel, som skal benyttes på tværs af de organisatoriske institutioner i kommunen. Tanken er selvfølgelig, at man skaber nogle fælles standarder, som passes ind i den enkelte kommune, så man gør tingene på den samme måde på tværs af organisationerne. Men problemet med en sådan fælles projektmodel er, at den ikke tager højde for de store kravforskelle, der er til projekterne på de forskellige organisatoriske områder i kommunen.

Som analysen har vist, så er kravene til projektet og projektudførslen så forskellige, at det er endog meget vanskeligt at skabe en fælles mening med projektet. Det gælder indenfor alle facetter af projektet, lige fra formål og udbytte til selve projektprocessen. Det bør man være klar over, hvad enten man sidder som projektejer, i styregruppen, eller er den udførende projektleder.

På COKs projektlederuddannelse Den Offentlige Projektlederuddannelse udarbejder kursisterne en analyse af deres projekt på baggrund af disse paradigmer og mange bliver positivt overrasket over, at de omsider får sat nogle ord og begreber på det pres, de fornemmer, der er på projektet. 

Undertegnede skribent har i adskillige år selv kørt IT-projekter og økonomi-projekter på tværs af forvaltningsområderne i en meget stor kommune og har personligt oplevet, hvor forskelligt et projekt bliver anskuet, målt og vurderet, afhængigt af, hvorhenne og hvem man er i kontakt med. Og det er meget vanskeligt at gøre alle tilfredse.

Har du spørgsmål til analysen, er du mere end velkommen til at tage kontakt til chefkonsulent Mikkel Kaels.